（來源: 2018-9-17     北極星風力發(fā)電網(wǎng)）

“分散式風電的開發(fā)涉及到眾多法律、法規(guī)及政策問題，在本人接觸的上百起新能源開發(fā)、收購項目中，完全沒有問題的項目至今沒有遇到?！鄙虾ｋ娏Υ髮W法學副教授、北京大成（上海）律師事務(wù)所律師司軍艷在日前召開的“2018年分散式風電研討會”上嚴肅講到。

今年4月，國家能源局正式下發(fā)《分散式風電項目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》（國能發(fā)新能[2018]30號），明確分散式風電接入電壓等級、消納范圍、審批管理方式、金融支持方案等。這意味著，國家從管理流程和工作機制等多方面為分散式風電的發(fā)展打通了政策壁壘，因此很多風電行業(yè)人士認為分散式風電由此進入開發(fā)“元年”。

“隨著政策逐步完善和開發(fā)力度加大，分散式風電項目從前期規(guī)劃到后期并網(wǎng)維護，可以說每個環(huán)節(jié)都與法律息息相關(guān)，”司軍艷教授指出，“尤其是項目開展的前期工作文件、土地合規(guī)問題、融資方案等等，需要項目各參與方高度重視?！?/span>

散式風電與集中式風電法規(guī)政策對比

分散式風電開發(fā)過程的土地問題

分散式風電的前期項目流程可概括為以下幾個環(huán)節(jié)：年度核準計劃-項目遴選-同意開展前期工作文件-各類支持性文件-上報并列入核準計劃-地方主管部門批復-電網(wǎng)接入申請及批復-開工。

司軍艷教授指出，在“同意開展前期工作文件”環(huán)節(jié)中，一些必不可少的文件是項目能否持續(xù)進行的前提，如可行性研究報告及審查、分散式風電初步選址、風資源測量評估、預可行性研究及審查、編制環(huán)評報告，開發(fā)方需高度重視這些文件的完備性。

4月份，國家能源局發(fā)布《分散式風電項目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》（國能發(fā)新能[2018]30號），《辦法》放寬了分散式風電的用地限制，但這也意味著在獲得相關(guān)土地使用權(quán)的支持性文件方面將面臨更多法律限制。

“可以說，土地是分散式項目中非常重要的問題，”司軍艷教授指出，目前分散式分電的土地的取得方式有三種——自有建設(shè)用地、租用其他單位建設(shè)用地以及建設(shè)用地協(xié)議流轉(zhuǎn)。一方面，每一種土地取得方式都要有相應法律文件支持；另一方面，要注意部分土地的以租代征問題、項目選址的送電線路設(shè)計、進場道路的使用權(quán)問題等等，這些都需開發(fā)方有足夠的細心和耐心去發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

一座風電場的壽命在20-25年之間，所以在土地的使用期限上，司軍艷教授建議企業(yè)簽署將項目整個運營期全部覆蓋的長期協(xié)議，但不應超過合同法規(guī)定的20年期限，長期協(xié)議將進一步避免中途租金漲價、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等風險的發(fā)生。

最后，在用地的審批問題上，司軍艷教授總結(jié)了幾條建議供企業(yè)參考：

1.落實地類，在獲得國土部門土地類型認定意見的同時，取得林業(yè)主管部門意見、草地主管及水利部門的意見，避免因各個部門認定意見不同導致已獲得建設(shè)用地使用權(quán)被收回的情形。

2.盡快辦理工程建設(shè)前置文件：建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，應在項目取得當?shù)匕l(fā)改委的核準后盡快進行辦理，避免出現(xiàn)為搶工期而未批先建的違規(guī)行為。雖然《分散式風電項目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》提到了核準承諾制，但是并非已經(jīng)全國范圍內(nèi)全面實施，仍需在項目所在地確認核準承諾的相關(guān)政策，進一步明確程序要素和條件。

3.高度關(guān)注敏感性限制開發(fā)因素：如壓覆礦批復、文物批復、武裝部門意見、水土保持、環(huán)保等。

4.核實是否需要辦理發(fā)電業(yè)務(wù)許可證：建議在建設(shè)前，前往當?shù)仉娋W(wǎng)公司詢問在當?shù)胤稚⑹斤L電項目是否屬于豁免辦理該證的情況，從而判斷是否辦理，避免后續(xù)可能的并網(wǎng)障礙。

當然，除了土地問題，在分散式風電全生命周期的開發(fā)過程中還涉及一系列諸如并網(wǎng)電價、電網(wǎng)消納、并網(wǎng)補貼、招投標、施工方資質(zhì)、竣工驗收等問題，這些環(huán)節(jié)法律約束與法律風險并存，需要項目各方嚴格按照法律規(guī)范操作。

分散式風電融資方式及風險

2015年9月9日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）明確要求，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目均設(shè)置最低資本金比例限制，在電力行業(yè)，最低資本金比例為20%。這意味著開發(fā)方需籌集大量的資金才能保證項目的如期開工。司軍艷教授指出，目前分散式風電常見的融資方式有銀行貸款、融資租賃、總承包方墊付三種方式。

其中，銀行貸款是最為傳統(tǒng)的融資形式，但銀行貸款通常需要使用土地、電站、股權(quán)或售電收益權(quán)等抵押，以提供足額擔保，且會要求項目開發(fā)企業(yè)投入較多的項目資本金。因此有相當多的企業(yè)難以達到銀行提出的條件。

融資租賃是新能源項目中較為常用的融資模式，一般表現(xiàn)為直接租賃和售后回租兩種形式，司軍艷教授提醒，無論哪種形式都不宜將資產(chǎn)估值超過實際價值，從而簽訂遠超過資產(chǎn)實際價值的租賃合同。“另一方面，融資租賃公司會質(zhì)押股權(quán)、售電收益權(quán)，公司治理往往會被融資機構(gòu)實際控制?！彼拒娖G教授提到，“這種情況下要考慮融資方是否有管理風電行業(yè)的相關(guān)經(jīng)驗與能力?！?/span>

建設(shè)施工總承包方墊資方式也較為常見，總承包方在墊資前會取得項目公司股份和電費收益的質(zhì)押權(quán)，該類墊資的風險也較多；例如，一般情況下電力項目的建設(shè)施工屬于必須招投標的項目，如果工程施工建設(shè)過程未經(jīng)過招投標將導致建設(shè)施工合同無效，進而導致股權(quán)質(zhì)押、電費收益權(quán)質(zhì)押等附屬的擔保協(xié)議無效，總承包方權(quán)益無法得到保障。并且，如果項目無法按照預期獲得電價補貼或收取電費，項目公司將難以正常歸還總承包的墊資款。

可以看到的是，分散式項目全生命周期所涉及的法律問題眾多，業(yè)內(nèi)對于法律認可程度也正在從之前的“可有可無”向著“必要保障”轉(zhuǎn)變，并逐漸得到行業(yè)的支持與認同。